Коментар на Закона за изменение и допълнение на Закона за културното наследство

В отговор на публикувания на страницата на Комисията по култура и медии на Народното събрание Законопроект за изменение и допълнение на Закона за културното наследство, сигн. 554-01-128/08.07.2015 г., и позовавайки се на:

Конституцията на РБ:

Чл. 23 Държавата […] се грижи за опазване на националното историческо и културно наследство.

Закона за културното наследство (ЗКН):

Чл. 2. (2) Културните ценности са обществено достояние и се ползват със закрила от държавни и общински органи в интерес на гражданите на Република България;

Чл. 8. (2) Закрилата на културното наследство е система от мерки за осигуряване опазването му в интерес на обществото.;

целите за усъвършенстване на националната политика за опазване на недвижимото културно наследство:

ЗКН, Чл. 11. (2) Органите и организациите по ал. 1 (Националната система по опазване на културното наследство) осъществяват дейността си в сътрудничество с Българската академия на науките, висшите училища, творчески съюзи, професионални сдружения и други неправителствени организации.

ЗКН, Чл. 12. (2) Стратегическите цели за управление и опазване на културното наследство се включват в стратегията по чл. 2а от Закона за закрила и развитие на културата след широко обществено обсъждане с участието на заинтересовани научни и културни организации, юридически лица с нестопанска цел […].

Международни документи

Конвенция за защита на архитектурното наследство на Европа
(Ратифицирана от РБ с решение на ВНС от 25.01.1991 г.; ДВ, бр. 13/1991 г. в сила от 01.05.1991 г.) Обн. ДВ. бр.42/28.05.1991 г.:

Чл. 3. Всяка страна се задължава да:

1. създаде правен режим за защита на архитектурното наследство;

Чл. 4. Всяка страна се задължава да:

1. прилага подходящи разрешителни мерки и мерки за контрол, необходими за осъществяване на правната защита на въпросните имущества;

2. предотвратява обезобразяването, рушенето или разрушаването на защитените имущества.
За тази цел всяка страна поема задължението да внесе в своето законодателство, съответни разпоредби:

Чл. 10. Всяка страна се задължава да приеме цялостна политика по опазването на архитектурното наследство, която:

Чл. 14. С цел да се увеличи въздействието на мерките, предприемани от държавните органи […] всяка страна се задължава да:

1. създаде на различните етапи на вземане на решение структури за информация, консултация и сътрудничество между държавата, местните органи на управление, културните институции и асоциации и обществеността;

2. благоприятствува развитието [...] на асоциациите с идеална цел, действуващи в тази област.

В съответствие с принципите, методите, етиката на научната реставрация и експертността, и в защита на обществения интерес, изложени в Меморандума при основаването на Форум "Културно наследство" на 29.05.2015 г. от поделения на Българската академия на науките, на висши училища, творчески съюзи, професионални сдружения и други неправителствени организации,

би могла да се изрази следната позиция:

Констатацията в ЗИД на ЗКН за ниския капацитет на Националния институт за недвижимо културно наследство (НИНКН) и забавянето на процедурите е вярна, но е направена само за една от стъпките в цялата национална система за опазване на културното наследство, управлявана от Министъра на културата.

Категорично е видно, че съществуват недостатъци в процедурите по опазване на недвижимото културно наследство (НКН) и е необходимо усъвършенстване на нормативната уредба за по-ефективни координация, контрол, превенция и стимулиране на опазването. Но е очевидно, че промените могат да се осъществят само след задълбочен и безпристрастен анализ на състоянието не само на НИНКН, но на цялата система за опазване на недвижимото културно наследство в РБ.

Ратифицираната от РБ конвенция за европейското архитектурно наследство, изисква поддържането на държавен експертен институт, който да гарантира грижата на държавата и на цялото общество по опазване на недвижимото културно наследство (НКН), като част от културната памет, националната идентичност и като част от икономическите механизми, гарантиращи устойчиво развитие на териториите.

Конвенция за защита на архитектурното наследство на Европа (Чл. 4) задължава всяка страна: 
да прилага подходящи разрешителни и контролни мерки за правната защита на обекти на КН; 
да предотвратява обезобразяването или разрушаването им; 
да внесе в своето законодателство необходимите разпоредби за съгласуване в съответно експертно учреждение единични/групови обекти, територии или застрашени обекти на НКН; 
да осигурява контрол на процеса на опазване чрез държавните органи; 
да осигурава възможност за експроприиране на защитеното имущество в случай на лошо стопанисване.

В РБ като такъв е замислен НИНКН [ЗКН Чл. 18. (1)], чиито функции са разписани в ЗКН, чл. 19, т.1-11, в помощ на министъра на културата при провеждане на държавната политика при опазването на НКН.

Дейностите в системата за опазване на НКН според ЗКН могат да се групират като

Проучвателни и информационни - създаване и поддържане на публичен регистър и база данни за недвижимите културни ценности (КЦ);

2. провежда дейност по издирване и изучаване на недвижимото културно наследство, включително и научноизследователска дейност по издирване и изучаване на недвижимото културно наследство;

5. извършва специализирано документиране на недвижими културни ценности и на наличната информация за тях; 

7. създава и поддържа специализирана карта и регистри по смисъла на чл. 32, ал. 1, т. 2 от Закона за кадастъра и имотния регистър на недвижимото културно наследство;

8. издава документи и дубликати, предоставя справки и копия на архивни материали;

методологични - разработва методологията за оценка на различните категории обекти и за различните видове дейности (намеси в тях);

4. прави предложение до министъра на културата за определяне на режимите за опазване на недвижимите културни ценности;

3. изготвя мотивирани предложения за деклариране и за предоставяне на статут на недвижими културни ценности;

оперативни

3.   изготвя предварителни и комплексни оценки на недвижими културни ценности;

10. изготвя проекти на планове за опазване и управление, експертизи, планови задания, пилотни проекти и други по недвижимото културно наследство по искане на физически и юридически лица;

контролни (инспекторат) - контролира изпълнението на задълженията на общините и собствениците на обекти на НКН.

Проучвателни функции на НИНКН

Поради силно редуцирания експертен състав на института дейностите по идентифициране, издирване и изучаване на НКН се извършват в оперативен порядък и в редки случаи при целево проектно финансиране.

ЗКН, Чл. 68. (1) (Изм. - ДВ, бр. 92 от 2009 г., в сила от 20.11.2009 г.) Националният институт за недвижимото културно наследство води Национален регистър на недвижимите културни ценности, в който се вписват актовете на органите по чл. 65 (присвояване или отнемане на статут на КЦ).

Националният регистър на недвижимите културни ценности, който НИНКН води, с подробни данни за местоположение, документи на обявяване (деклариране), статут/категория на недвижимата културна ценност със съответна юридическа защита, е непълен и недокомплектован.

Регистри на НКН съществуват и в общините – в различна степен на подробност и коректност. Рядко между централния и общинските регистри има пълно съвпадение. Понякога фигурират сгради, които не съществуват физически или са силно променени (т.е. вече не отговарят на категорията си), не се отразява състоянието на обектите, което говори за липса на мониторинг.

Дейността по поддръжката на регистрите трябва да бъде непрекъсната, предвид динамиката в категоризирането на недвижимите културни ценности, но също и поради промени (особено след 1989 г.) в имената на улици, в номерацията на сгради, в наименованията на институции и на собственици.

Централният регистър на НИНКН не е напълно дигитализиран. Няма пълна картина за състоянието на регистрите в общините.

Само списъците на недвижимите културните ценности от национално и световно значение са публикувани по области на общ достъп в интернет сайта на МК. В тези списъци може да се проследи колко отдавна не е актулизирана информацията. Голям брой обекти от национално значение са исторически, без архитектурни качества, докато редица значими архитектурни или археологически обекти са от местно значение.

Например, за Столична община от общо 150 ПК (КЦ) от национално значение в списъка в интернет-сайта на МК 47 бр. (31.33%) са исторически, отнасящи се до личности и събития, свързани с историята на БКП (нелегални квартири, лобни места на партийни дейци, нелегални печатници), чиято категория би следвало да се преразгледа в условията на променена политическа и културна ситуация. Забележителни по архитектурните си качества и местоположение в градска среда здания на бивши банки, хотели, застрахователни дружества са от местно значение.

С промяната на времевите и културни оценки в световен мащаб и обществено-политическите перспективи в страната, много паметници на културата/културни ценности (ПК/КЦ) от края на XIX в. и ХХ в. заслужават преоценка на културната им стойност (съответно – повишаване на категорията или вписване в регистъра на такива, които все още не са защитени от ЗКН, а заслужават признание и интерес, както това е направено отдавна по света). Отлагането на тази актуализация отваря врати за по-нататъшно занемаряване и разрушения или не-професионална промяна на обектите на културното наследство - като бъдат достроени, надстроени, преизградени или самозапалени и саморазрушени в името на инвестиционни намерения. Това, от своя страна, води до загуба на автентични градежи и автентична атмосфера в историческите центрове на по-големите градове, особено на тези с районно деление, където тези културни пластове са по-сериозно застъпени и които са предмет на настоящия ЗИД на ЗКН. 

Същевременно, единствено в Столична община данните от регистъра на НКН са отразени на картата на ГИС, която е на общ публичен достъп в интернет.

Състояние на Националния документален архив (НДА)

Също съгласно ЗКН Чл. 19. т. 6. и Чл. 189, т. 1, НИНКН поддържа национален документален архивен фонд и организира информационен център като издава документи и дубликати, предоставя справки и копия на архивни материали (Чл. 19., т. 8) и поддържа и развива информационна система за недвижимото културно наследство (Чл. 19., т. 9), тъй като всяка дейност по опазването и представянето на културните ценности се документира, включително когато се осъществява от външни лица [Чл. 188. (1),(2)].

Според ЗКН, Чл. 190. (1) Тези архиви са постоянно попълваща се съвкупност от документи, отразяващи етапите в процеса на изпълнението на дейностите по опазването и представянето им, независимо от времето, начина и мястото на създаването им, както и от вида на носителя им.

Поради това, НДА съдържа най-пълна документация за историята на обектите на НКН. Проблем е, че той все още не е дигитализиран и не е дистанционно достъпен чрез интернет. Информацията в него може да се ползва от експерти и граждани само на място.

           Съгласувателни функции

Съгласувателната процедура е разделена между НИНКН и Министерство на културата. Осем от седемнадесетте стъпки по подготовката на експертна оценка се повтарят в министерството при окончателното изготвяне на съгласувателно становище (Подробно всички стъпки и произтичащите изводи са изложени в Приложение 1). Преписките се пренасят физически от института до министерството и обратно, за да бъдат окончателно заложени в НДА и връчени на вносителите им, което отнема време и крие опасност от изчезване на ценни оригинали.

ЗКН, чл. 18 (3) предвижда възможност за децентрализация на проучвателните и съгласувателните функции чрез създаване на териториални звена на НИНКН, за което МК следва да предвижда съответен бюджет.

Контролни функции

Съгласно ЗКН, Чл. 15. (1) В Министерството на културата се създава Инспекторат за опазване на културното наследство, който контролира: (2) спазването на изискванията на ЗКН и на издадените въз основа на него актове, свързани с археологически, териториално-устройствени, инвестиционни, концесионни, консервационно-реставрационни и търговски дейности; (3) и изпълнението на изискванията на ЗКН от физическите и юридическите лица при условията и по реда на действащото законодателство.

Според ЗКН, Чл. 16. (1)-(5) контролните функции на МК са разделени и децентрализирани:

Инспекторатът се състои от централно управление и регионални инспекторати – териториално и финансово към областните управи. (6) Структурата, функциите и числеността им се определят с устройствения правилник на МК, и с Класификатора на длъжностите в администрацията.

ЗКН, чл. 17 регламентира ясно и подробно правомощията на кметовете на общини и на общинските съвети, а в Раздел IV. ЗКН разписва в детайли правата и задълженията на собствениците и ползвателите на недвижими културни ценности, както и контрола, конкретните мерки и отговорната роля на местната власт за  тяхното опазване.

Лошото стопанисване на голяма част от НКН в наши дни и необратимите загуби на ценни обекти са следствие от занижения контрол на местната власт, липсата на санкции или липса на последователно упражняване на правомощията, предоставени от ЗКН, чрез които спасяването на застрашени културни ценности може да се осъществи и от държавата и от общината със средствата от ипотека върху имота [Чл. 76. (1)-(6)].

До момента в национален мащаб няма сведение тази разпоредба да е била приведена в действие за спасяване на обект на НКН.

От всичко изложено става ясно, че ЗКН е замислен да предоставя пълноценни възможности за

§   разделение на съгласувателни и контролни функции;

§ децентрализация на проучвателните, съгласувателните и контролните дейности по опазване на НКН,

§  стига МК да ги е обезпечил финансово, както е заявено още в целите на закона – Чл. 3 (1), т. 1-3. с намерние

да създаде условия за опазване и закрила на културното наследство, устойчиво развитие на политиката по опазването му и да гарантира равен достъп на гражданите до културните ценности при спазване на принципите на равнопоставеност, децентрализация, публичност и прозрачност.

Предложенията на ЗИД на ЗКН изглеждат неудачни или недостатъчно обмислени по следните причини:

             1.   Създават се условия за конфликт на интереси и корупция.

1.1.  Буди недоумение намерението териториалните поделения за съгласуване да бъдат рекрутирани от общински служители, вместо към областните управи, както предписва ЗКН.
Това предложение фактически разтоварва централната държавна власт от действия и бюджетни средства за сметка на общините.

Формирането на „специализирани звена от наличната численост на общинската администрация“, които да осъществяват съгласувателни процедури за обекти на НКН в съответната община представлява конфликт на интереси - Тогава в местната власт ще се съсредоточат и съгласувателните процедури, и контролните задължения, и финансирането на проекти, които се отнасят до отделни обекти или цели територии с НКН от общински интерес.

В явен конфликт на интереси ще бъдат поставени служителите в тези специализирани звена, назначени от кмета на съответната община-бенефициент и вносител на проекти, за които ще трябва да изготвят съгласувателни становища. Самите кметове ще бъдат поставени в явен конфликт на интереси също.

Наличието на конфликт на интереси е предпоставка за дискреция и корупция.

1.2.  Категорично неприемливо условие за корупция е постановката за мълчаливо съгласие  - чл. 84 (7).

Принципът за „мълчаливо съгласие“ бе включен в редакцията на ЗКН от 2009 г. [чл. 84(4), ДВ бр.19/13.03.2009] и след съответна правна аргументация отменен още същата година [ЗИД на ЗКН, ДВ бр. 92/20.11.2009].

Аргументът, че така „ще се преодолее бавното администриране на преписките” и „.ще се ограничат бездействието на администрацията и възможностите за корупция“ e неоснователен и би създавал условия за законно бездействие на администрацията, укриване на преписки и корупция на местно ниво.

2. Удължават се съгласувателните процедури вместо да се съкращават.

Както вече бе обяснено, националният регистър и Централният документален архив на НКН не могат да се ползват дистанционно, защото не са дигитализирани и публикувани в интернет.
За да изготвят становища за обекти на НКН членовете на предлаганите „специализирани звена от наличната численост на общинската администрация“ ще трябва да отидат на място в НИНКН, откъдето да получат информация от ЦДА за историята на опазване и документ за статута и режимите за опазване на конкретния обект.

Повторно тези специалисти ще трябва да внесат на място преписката в НИКН, за да бъде подписана от министъра на кулутрата. Трети път ще трябва да получат на място (в НИНКН) вече съгласуваното, отложено в НДА и надлежно изведено становище. Следователно, нововъведенията превръщат процедурата от двустепенна в тристепенна, поради което тя няма да се съкрати, а напротив.

3. Подменят се голям брой полидисциплинарни екипи от експерти на централно държавно ниво с трима администратори в общините.

Това предложение говори както за пълно непознаване на естеството и на технологията на съгласувателния процес, така и за подценяване многоаспектния тясноспециализиран и високоотговорен характер на дейността по опазване на НКН.

Консервацията и реставрацията са полидисциплинарни дейности и за съгласуването на проектите са необходими различни експерти със специфични познания в сферата на наследството: архитект, археолог, конструктор, химик-технолог, изкуствовед, художник-реставратор, климатолог и т.н, с каквито общините не разполагат;

4.   Културни ценности от национално и наднационално значение са поставени в сериозен риск, защото проектите, свързани с тях, не могат да получат адекватна и независима експертна преценка.

Липсата на каквато и да е обвързаност на експертните правомощия на общинските звена със стойностната скала на недвижимите културни ценности, означава, че те се прилагат за всички ценности на територията на общината, независимо от тяхната категория (световно, национално, местно, в ансамбъл и за сведение), или типология (археологически, исторически, архитектурно-строителни, художествени, урбанистични, културен ландшафт, парково и градинско изкуство, етнографски и културен маршрут).

      От направения анализ се достига до следните изводи:

1.    предложените промени в ЗИД на ЗКН няма да постигнат декларираните цели за скъсяване на сроковете за съгласуване на обекти на НКН и избягване на корупция, а по-скоро ще доведат до обратен резултат.

2.    Скъсяване на сроковете за съгласуване ще се постигне чрез елиминиране на повтарящите се действия и премахване на действащата двустепенна процедура;

3.    Предпоставките за корупция и популизъм ще намалеят чрез  повишаване прозрачността на процедурите и общодостъпност на Националния регистър и НДА.
Като следствие се очертават два вида мерки – 
средносрочни и незабавни

средносрочнИ МЕРКИ
1. Създаване на интернет базирана информационна система за НКЦ, осигуряваща публичен достъп до режимите на опазване на НКЦ;
2. Създаване на национална специализирана кадастрална карта на НКЦ;
3. Формиране на консенсусна визия за националната система на опазване на НКН - обекти на опазване, субекти, които го осъществяват, механизми на тяхното взаимодействие, национална стратегия и политики на опазване;
4. След обсъждане в междуведомствената комисия на МК, МРРБ, МФ, НИНКН и НСОРБ да се предвиди необходимото финансиане и съответни срокове по етапи на осъществяване.

  

Безспорна е необходимостта от създаване на нова, ясна, цялостна визия за съвременно структуриране на дейностите по опазване на недвижимото културно наследство в РБ, в която институции, стратегия и политики са подчинени на надпартийния национален интерес.

Подобни действия се изискват както от международни документи, така и от националното законодателство:

Конвенция за защита на архитектурното наследство на Европа

Чл. 10. Всяка страна се задължава да приеме цялостна политика по опазването на архитектурното наследство, която:

1. поставя защитата на архитектурното наследство сред основните цели на териториалното и селищното планиране […];

2. подпомага програмите за реставрация и поддържане на архитектурното наследство;

3. превръща опазването, развитието и пропагандирането на значението на архитектурното наследство в основен елемент на политиката в областта на културата, околната среда и териториалното планиране.

ЗКН, Чл. 11. (1) Националната система по опазване на културното наследство включва държавните и общинските органи за управление и контрол на дейностите по опазване на културното наследство, музеите, културните организации по смисъла на Закона за закрила и развитие на културата, както и Светия синод на Българската православна църква и централните ръководства на другите регистрирани вероизповедания.

 (2) Органите и организациите по ал. 1 осъществяват дейността си в сътрудничество с Българската академия на науките, висшите училища, творчески съюзи, професионални сдружения и други неправителствени организации.

От опита по опазване на културното наследство в редица европейски държави е известно, че предпоставките за корупция силно намаляват чрез свободен интернет достъп до регистрите на културното наследство и различни степени на достъп до интернет базирана дигитализирана архивна документация. 
Значително намаляват възможностите за своеволия на чиновниците и евентуални корупционни практики при ясна регламентация на задълженията, стандизиране на документите, прозрачност на административните процедури и възможност за проследяването им в интернет.

Практиката в други държавни сектори на РБ е доказала ефективността на независимите държавни агенции, които са на пряко подчинение на МС – като гаранция за експертност и надпартийна устойчивост на функциониране без непременно обвързване с политическата мандатност. [ЗКН Чл. 12. (1) гласи, че Държавната политика в областта на културното наследство се ръководи и осъществява от Министерския съвет].

Въз основа на тези принципи е целесъобразно да се създаде независима 

          Държавна агенция за недвижимо културно наследство, която:

Да развива информационна, методологична, оперативна и контролна функции;

Да създаде условия за максимално обективиране и стандартизиране на процесите за оценка на НКН;

Да създаде териториални звена в общините на подчинение на Агенцията;

Да се състави система от китерии за подбор на експертите, назначавани в Агенцията, и на експерти по браншове в регистър, с които Агенцията работи на екипен принцип.

Назначените на отговорни постове в опазването да подписват етичен кодекс.  

Обективни ефекти от въвеждане на Агенция за опазване на НКН

§  облекчени административни процедури;

§  ускореност и прозрачност на решенията;

§  ясно разпределени отговорности при вземане на решенията;

§  децентрализиране на решенията и ангажиране на общините;

§  публичност на информацията на всички нива;

§  подобрен контрол по спазване на решенията;

§  популяризиране каузата за опазване на културното наследство.

До формирането на консенсусна визия и национална стратегия за изграждане и развитие на модерна национална система за опазване на НКН, е нужно да се укрепи съществуващата система на опазване чрез:

незабавни МЕРКИ:
1. Дигитализация на Националния документален архив на недвижимите културни ценности;
2. Мониторинг на обектите на НКН по общини и корекции на общинските регистри;
3. Обявяване на конкурс за директор на НИНКН;
4. Повишаване на експертния и финансов капацитет на НИНКН за създаване на негови териториални звена, които да съдействат методически и конкултативно на общинските администрации, експертите и гражданите по места;
5. Съставяне на интернет базиран, критериално обоснован и браншово обособен национален регистър на експертите по опазване на НКН; 
6. Връщане на съгласуватулните правомощия отг МК в НИНКН до НКЦ от "местно значение" включително;
7. С делегирането на съгласувателни павомощия на директора на НИЕНКН за съответните категории НКЦ значително ще се скъсят стъпките и времето за процедиране на инвестиционните инициативи и различни искания за намеси;
8. Възстановяване състава и редовното функциониране на Специализирания експертен съвет по опазване на НКЦ;
9. Бюджетно осигуряване на планомерен процес за актуализация на регистъра на НКЦ. Определяне на срокове.


Набелязаните мерки са в хармония с 

Конвенцията за защита на архитектурното наследство на Европа, 
според която:

   Чл. 14. С цел да се увеличи въздействието на мерките, предприемани от държавните органи по определянето, защитата, реставрацията, поддържането, управлението и развитието на архитектурното наследство, всяка страна се задължава да: създаде структури за информация, консултация и сътрудничество между държавата, местните органи на управление, културните институции и асоциации и обществеността; да благоприятствува развитието […] на асоциациите с идеална цел, действуващи в тази област.

Чл. 15. Всяка страна се задължава да: 1. утвърждава в общественото съзнание важността на опазването на архитектурното наследство като елемент на културната идентичност, и като източник на вдъхновение и творчество за сегашните и бъдещите поколения; 2. развива за тази цел, използувайки най-вече съвременната техника, политика на разпространяване на информация и формиране на общественото съзнание за да 
a) събужда и увеличава обществения интерес още от училищна възраст към опазването на архитектурното наследство, да подобрява качествата на застроената среда и архитектурата; 
b) да демонстрира единството на културното наследство и на връзките, съществуващи между архитектурата, изкуствата, народните традиции и начините на живот както на европейско, така и на национално и регионално ниво.

Европейската комисия може да бъде сезирана в случаите когато ратифициралите я държави не изпълняват ангажиментите по Конвенцията за защита на архитектурното наследство на Европа.

Налице е правото да се известяват специализираните институции на ЕС при груби нарушения на международно утвърдените принципи за опазване на недвижимото културно наследство и законодателството на РБ в тази строго специализирана професионална област.